TÜV-Prüfung auch für Verbraucherprodukte

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Verbraucherprodukte begleiten den Menschen permanent im Alltag. Ihre Bedeutung im täglichen Leben lässt sich an einfachen Wirtschaftsdaten ablesen: So betrug beispielsweise im europäischen Binnenmarkt allein der Umsatz an „Haushaltskleingeräten“ vom vierten Quartal 2010 bis zum dritten Quartal 2011 rund 15 Milliarden Euro.Die hohe Verbreitung von Verbraucherprodukten in der privaten Lebensführung eines jeden Bürgers, ihre wirtschaftliche Bedeutung für den Binnenmarkt und nicht zuletzt der technische Fortschritt mit seinen immer kürzeren Innovationszyklen, werfen fast zwangsläufig die Frage nach der Sicherheit auf. Wie soll erreicht werden, dass bei mehreren Milliarden Produkten, die jährlich in Europa verkauft werden, der Verbraucher vor möglichen Gefahren geschützt wird?

Grundsätzlich soll die „Allgemeine Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG“ dafür sorgen, dass die in den Verkehr gebrachten Produkte sicher sind“ (Artikel 1). Die Richtlinie gilt für jedes Produkt, das „für Verbraucher bestimmt ist oder unter vernünftigerweise vorhersehbaren Bedingungen von Verbrauchern benutzt werden könnte, selbst wenn es nicht für diese bestimmt ist“ (Artikel 2 (a)). Weil es eine „horizontale“, also keine produktspezifische Richtlinie ist, regelt sie auch die Vermarktung all jener Produkte, für die es keine gesonderte Gesetzgebung nach dem New Approach (dem neuen Konzept für die Vermarktung von Produkten auf dem europäischen Binnenmarkt) gibt, wie z. B. für Fahrräder, Möbel oder Textilien. Die grundlegende Philosophie der Richtlinie ist die Verantwortung des Herstellers: „Die Hersteller dürfen nur sichere Produkte in Verkehr bringen“ (Artikel 3 (1)). Ob das Produkt sicher ist, entscheidet er selbst.

Vermutet wird dies, wenn das Produkt „den nicht bindenden nationalen Normen entspricht, die eine europäische Norm umsetzen“, also jene Normen, welche die
EU-Kommission im EU-Amtsblatt veröffentlicht. Die zunehmenden Meldungen im Schnellwarnsystem der EU für den Verbraucherschutz RAPEX sowie Skandale wegen unsicherer Produkte deuten darauf hin, dass nicht alle Hersteller ihren Verpflichtungen nachkommen.

EU setzt auf Konzept der Intervention

Als wesentliches Instrument sieht die Richtlinie eine nachträgliche Intervention durch die Behörden vor. Die Marktüberwachung der einzelnen Mitgliedsstaaten soll sicherstellen, dass unsichere Produkte identifiziert und vom Markt genommen werden. Die Einschaltung einer unabhängigen Prüforganisation wie der TÜV ist nach dieser Richtlinie nicht vorgesehen. Produkte, für die außerdem eine sektorale Richtlinie des New Approach gilt und von nichtgewerblichen Verbrauchern genutzt werden, sehen ebenfalls keine neutrale Drittprüfung vor (z. B. Spielzeuge, Haushalts- oder Gartengeräte). Auch hier erklärt der Hersteller die Konformität seines Produkts mit den grundlegenden gesetzlichen Anforderungen der entsprechenden Richtlinie selbst, indem er die CE-Kennzeichnung anbringt. Der Gesetzgeber verzichtet bei Verbraucherprodukten also komplett auf einen Ansatz der Prävention mittels Produktprüfungen durch eine unabhängige Stelle. Die nachgelagerte behördliche Intervention ist zwar grundsätzlich notwendig, reicht aber längst nicht aus, um flächendeckend dafür Sorge zu tragen, dass nur sichere Produkte den Verbraucher erreichen.

Reform für Produktsicherheitsrichtlinie

Den Bedarf einer regulativen Überarbeitung der Produktsicherheitsrichtlinie hat die EU-Kommission erkannt. Im Jahr 2010 führte sie eine Konsultation der interessierten Kreise durch, an der sich der VdTÜV beteiligte. Für 2012 sind entsprechende Gesetzgebungsvorschläge angekündigt. Den zentralen Aspekt der Reform wird die Marktüberwachung betreffen. Sämtliche Experten sind sich darin einig, dass die Marktüberwachung, wie sie heute in der EU organisiert ist, die Ziele der Richtlinie nicht sicherstellen kann.

Zwei parallele Rechtsgrundlagen müssen konsolidiert werden

Reformbedarf resultiert zunächst in der Tatsache, dass seit dem Inkrafttreten der Verordnung zur Akkreditierung und Marktüberwachung 765/2008 zum 1. Januar 2010 für harmonisierte Verbraucherprodukte wie elektrische Haushaltsgeräte oder Spielzeuge hinsichtlich der Bestimmungen zur Marktüberwachung zwei unterschiedliche Rechtsgrundlagen  bestehen. Für Verbraucherprodukte ohne sektorale Richtlinie gelten nur die Bestimmungen der Produktsicherheitsrichtlinie. Für Produkte mit sektoraler Richtlinie (z. B. Druckgeräte), die nicht für Verbraucher bestimmt sind, gelten wiederum nur jene der o. g. Verordnung. Diese legislative Zweigleisigkeit stellt für die Akteure der Marktüberwachung eine zusätzliche Herausforderung dar. Die Bestimmungen muss der Gesetzgeber konsolidieren.

Mitgliedsstaaten fehlen die notwendigen Mittel zur Marktüberwachung

Schon 2007 erkannte Brüssel die mangelnden Ressourcen als zentrales Problem der Marktüberwachung in den Mitgliedsstaaten: „National authorities lack the necessary
means to apply market surveillance efficiently and consistently.“Auch die Autoren eines Berichts zur Zukunft der Marktüberwachung kommen zu diesem Schluss: „Lack of resources clearly affects the impact of market surveillance in many Member States.“Die Selbsteinschätzung befragter Behördenvertreter fällt naturgemäß etwas positiver aus. Eine Mehrheit vertritt die Auffassung, dass sie eine „zufriedenstellende“ Marktüberwachung durchführten, mangels Ressourcen jedoch nicht noch mehr unternehmen könnten. Schafft diese Reform nun den Durchbruch?

Explosionsartige Zunahme des Welthandels verstärkt den Handlungsbedarf

Der Ausbau der Marktüberwachung ist nur begrenzt möglich und der Aktionsradius nimmt zu. Seit Verabschiedung der Produktsicherheitsrichtlinie 1995 ist der Weltwandel gerade zu explodiert. Betrugen die Exporte 1995 weltweit noch 5.171 Milliarden US-Dollar waren es 2010 schon 15.229 Milliarden US-Dollar. Während in den letzten beiden Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts das Exportvolumen etwa in dem gleichen Tempo oder nur leicht schneller anstieg als die Weltwirtschaft, kam es seit Anfang des 21. Jahrhunderts zu einer Zunahme des Welthandels, der erheblich über dem Wachstum der globalen Wirtschaft lag. Der Handel von Waren und Dienstleistungen ist gerade für Deutschland – seit 1953 stets unter den wichtigsten Exportnationen – von großer Bedeutung. Kann die Produktregulierung eines Wirtschaftsraums mit dem Tempo der Expansion der Warenströme noch Schritt halten? 2008 reagierte die EU mit neuen Regeln für das Inverkehrbringen harmonisierter Produkte im Rahmen des Binnenmarktpakets. Wird nun eine Überarbeitung der Produktsicherheitsrichtlinie ausreichen, indem man am bestehenden Konzept der Intervention festhält? Nein! Man muss viel früher im Produktlebenszyklus ansetzen und gesetzgeberisch einen Paradigmenwechsel einleiten.

Abkehr vom Interventionsgedanken hin zu mehr Prävention


Der präventive Ansatz basierend auf einer Produktprüfung wurde seit Jahren zugunsten von Herstellererklärungund behördlicher Intervention zurückgedrängt. Der Trend muss umkehrt werden. Das Europäische Parlament hat die Notwendigkeit für mehr Prävention erkannt und fordert, im Initiativbericht zur Überarbeitung der Produktsicherheitsrichtlinie „die Hersteller zur Durchführung einer Risikoanalyse in der Entwurfsphase zu verpflichten“. Die Berichterstatterin im Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz Christel Schaldemose geht davon aus, dass ein Mehr an Aufmerksamkeit für die Produktsicherheit bereits zu einem frühen Zeitpunkt dazu beitragen wird, „dass der Produktsicherheit bereits in den frühen Stadien der Produktentwicklung zentrale Bedeutung zukommt und dass viele der tragischen Unfälle, die heute noch geschehen, vermieden werden können“. Der VdTÜV stimmt der Abgeordneten zu, dass es darum gehen muss, „rechtzeitiger zu agieren und Schwachstellen zu erkennen, anstatt lediglich zu reagieren und Schäden im Nachhinein zu bekämpfen, was sowohl den Herstellern als auch den Verbrauchern zugutekommen wird“.

Unabhängige Produktprüfung bedeutet Prävention und Nachhaltigkeit

Ein „Best-practice“-Beispiel für ein präventives Konzept ist das deutsche GS-Zeichen. Das sowohl gesetzliche als auch freiwillige GS-Zeichen beruht auf einer Baumusterprüfung der Produkte, einer Fertigungsstättenüberwachung vor Ort beim Hersteller sowie Zertifizierung durch unabhängige Dritte. Die Beteiligung unabhängiger Drittstellen bei der Konformitätsbewertung stellt damit eine unverzichtbare Ergänzung zur Marktüberwachung dar. Unsichere Produkte werden frühzeitig identifiziert und kommen erst gar nicht auf den Markt. Der Ansatz ist damit nachhaltiger und ökonomischer. Die Kosten trägt verursachungsgemäß der Hersteller und nicht der Steuerzahler. Damit leisten die Konformitätsbewertungsstellen einen nicht zu unterschätzenden Beitrag zur Entlastung des Staates.

Bei harmonisierten Produkten könnte der Gesetzgeber neben diesem freiwilligen Ansatz Konformitätsbewertungsverfahren vorschreiben, die eine stärkere verpflichtende Einbindung von unabhängigen Benannten Stellen vorsieht. Außerdem könnte er regeln, dass eine Produktzertifizierung den Nachweis erleichtert, dass die einschlägigen Produktsicherheitsanforderungen erfüllt sind.