Neue Weichenstellungen für die europäischen Eisenbahnen: EU-Kommission unterbreitet Vorschläge für ein viertes Eisenbahnpaket

Die Eisenbahn ist wichtiger Bestandteil des Verkehrs in der EU. Der Umsatz des europäischen Eisenbahnsektors beläuft sich auf rund 73 Mrd. EUR, bei 800 Tsd. Beschäftigten. Der Eisenbahnsektor spielt eine zentrale Rolle bei der Bewältigung der gestiegenen Nachfrage und der Überlastung im Verkehrsbereich sowie in Bezug auf die gesicherte Versorgung mit Kraftstoffen und die Reduzierung der CO2-Emissionen. Doch viele europäische Eisenbahnmärkte stagnieren zurzeit oder schrumpfen sogar. Vor diesem Hintergrund verspricht sich die EU-Kommission mit dem neuen Maßnahmenbündel die notwendige Stärkung der Rolle der Schiene als Verkehrsträger. Insbesondere dem Verfall von Infrastruktur und Fahrzeugen gilt es durch ein stärker europäisch ausgerichtetes Konzept im Eisenbahnsektor entgegenzuwirken.
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Die Vorschläge der EU-Kommission sind auf vier Schlüsselbereiche ausgerichtet

  1. EU-weit geltende Genehmigungen: Um den Unternehmen Zeit und Geld zu ersparen, sollen Züge und anderes Rollmaterial nur eine einzige Zulassung benötigen, mit der sie in ganz Europa betrieben werden können. Auch die Unternehmen sollen nur noch eine Sicherheitsbescheinigung benötigen, mit der sie EU-weit operieren können.
  2. Funktionierende Strukturen: Um einen effizienten und diskriminierungsfreien Betrieb der Bahninfrastruktur zu gewährleisten, schlägt die Kommission vor, dass die Infrastrukturbetreiber gestärkt und die beiden Funktionen Fahrwegbetrieb und Erbringung von Verkehrsleistungen voneinander getrennt werden.
  3. Besserer Marktzugang: Zur Förderung von Innovation und Effizienz schlägt die Kommission vor, den inländischen Schienenpersonenverkehr für neue Marktteilnehmer und Dienste zu öffnen.
  4. Gut ausgebildete Arbeitskräfte: Voraussetzung für einen dynamischen Eisenbahnsektor sind gut ausgebildete und motivierte Arbeitskräfte. Das Eisenbahnpaket gewährleistet, dass die Mitgliedsstaaten bei der Übertragung öffentlicher Dienstleistungsaufträge auf andere Unternehmen zusätzliche Maßnahmen zum Schutz der Beschäftigten ergreifen können.

Im Fokus: Funktionierende Normen und Genehmigungen

Die 2004 im Rahmen des zweiten Eisenbahnpakets eingerichtete Europäische Eisenbahnagentur (ERA) spielt bei der Verwirklichung der Interoperabilität und der Harmonisierung technischer Normen durch die Ausarbeitung technischer Spezifikationen für die Interoperabilität (TSI), die für den gesamten EU-Markt gültig sind, eine zentrale Rolle.

Neben den TSI bestehen auf nationaler Ebene aber auch noch technische Sicherheitsvorschriften (insbesondere für den Bahnbetrieb), was die Situation für die Eisenbahnunternehmen unnötig kompliziert macht. Die ERA geht davon aus, dass es derzeit über 11000 solcher nationalen Vorschriften in der EU gibt. Auch bei der Erteilung von Fahrzeuggenehmigungen und der Ausstellung von Sicherheitsbescheinigungen gehen die nationalen Sicherheitsbehörden sehr unterschiedlich vor. Die Fristen für die Ausstellung von Bescheinigungen und Genehmigungen werden von einigen Sicherheitsbehörden durch die Anforderung zusätzlicher Unterlagen und Prüfungen z.T. systematisch unterlaufen. Die Verfahren für die Genehmigung neuer Schienenfahrzeuge können bis zu zwei Jahren dauern und bis zu 6 Mio. EUR kosten; demgegenüber ist die Zulassung von Luftfahrzeugen wesentlich rascher und kostengünstiger.

Die Kommission möchte die Verwaltungskosten für die Eisenbahnunternehmen daher verringern und neuen Betreibern den Marktzugang erleichtern. Die Europäische Eisenbahnagentur soll zur „einzigen Anlaufstelle“ werden, die EU-weit gültige Fahrzeuggenehmigungen, so genannte Fahrzeugausweise, und Sicherheitsbescheinigungen für Eisenbahnunternehmen ausstellt.

Dazu ist Folgendes erforderlich:

  • Die Kommission schlägt eine Änderung der Agenturverordnung vor, um der Agentur Befugnisse für die Genehmigung von Fahrzeugen und die Ausstellung von Sicherheitsbescheinigungen für Eisenbahnunternehmen zu übertragen. Außerdem soll die ERA eine wichtigere Rolle bei der Überwachung der nationalen Vorschriften und der Beaufsichtigung der nationalen Sicherheitsbehörden spielen.
  • Die in dem Paket enthaltenen Änderungsvorschläge werden sich auch in den Richtlinien über die Eisenbahnsicherheit und über die Interoperabilität im Eisenbahnverkehr niederschlagen. Damit wird sich Gelegenheit zur Klärung und Vereinfachung der geltenden Bestimmungen, zur Konsolidierung der bisherigen Änderungen und zur Aktualisierung der Vorschriften im Einklang mit dem Vertrag von Lissabon und dem neuen Rechtsrahmen für die Vermarktung von Produkten ergeben.

Nach der neuen Regelung wird die ERA Fahrzeuggenehmigungen erteilen und in Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen Sicherheitsbehörden – aufgrund entsprechender an die ERA gerichteter Anträge – Sicherheitsbescheinigungen für Eisenbahnunternehmen ausstellen. Sie wird ferner eine wichtigere Rolle bei der Förderung und Einführung des ERTMS übernehmen. Neben diesen Veränderungen werden auch die Leitungsstruktur und die interne Arbeitsweise der Agentur verbessert. Ziel dieser Maßnahmen ist es, sowohl die Zeit bis zum Markteintritt neuer Eisenbahnunternehmen als auch Kosten und Dauer des Genehmigungsverfahrens für Fahrzeuge um jeweils 20% zu verringern. Hierdurch dürften sich für die Unternehmen über einen Zeitraum von fünf Jahren Einsparungen von 500 Mio. EUR ergeben.

Der Vorschlag der Kommission sieht diesbezüglich Änderungen für folgende Rechtsakte vor:

  • Richtlinie 2004/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Eisenbahnsicherheit in der Gemeinschaft
  • Richtlinie 2008/57/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2008 über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Gemeinschaft
  • Verordnung (EG) Nr.881/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.April 2004 zur Errichtung einer Europäischen Eisenbahnagentur.

Reaktionen in Europa auf das 4. Eisenbahnpaket

Einige Reformvorschläge hatten bereits vorab zu heftigen Auseinandersetzungen zwischen Bahnbetreibern, den Mitgliedsländern und der EU-Kommission geführt. Im Zentrum des Streits stand die geplante Trennung von Infrastruktur und Betrieb. Staatsbetrieben wie der Deutschen Bahn oder der SNCF hätte damit eine unsichere Zukunft gedroht. EU-Verkehrskommissar Siim Kallas lässt nun den Konzernen eine Hintertür offen. „Die Kommission räumt ein, dass ein vertikal integriertes Unternehmen oder eine Holdingstruktur ebenfalls die erforderliche Unabhängigkeit bieten kann, wobei strenge 'chinesische Mauern' für die notwendige rechtliche, finanzielle und operationelle Unabhängigkeit sorgen müssten", so die Kommission. Medienberichten zufolge sei an diesem „Kompromiss" eine deutsche Intervention gegen die ursprünglichen Pläne nicht ganz unschuldig. „Es ist überfällig, dass die mehr als 11 000 nationalen Vorschriften zusammengeführt werden und ein einziger Verantwortlicher auf EU-Ebene benannt wird", sagten die Grünen-Verkehrspolitiker Michael Cramer und Eva Lichtenberger.

Der SPD-Verkehrsexperte und Europaabgeordnete Ismail Ertug begrüßte die technischen Maßnahmen, um die unterschiedlichen Bahnsysteme in Europa zu vereinheitlichen. Die geplanten Änderungen der Wettbewerbsbedingungen im Eisenbahnsektor lehnt er aber ab. „Eine ausnahmslose Ausschreibungspflicht darf es unter keinen Umständen geben. Die Behörden müssen auch weiterhin frei entscheiden können, wie sie ihren öffentlichen Personenverkehr organisieren", so Ismail Ertug. „Ein Mindestmaß an Mobilität sollte im Rahmen der Daseinsvorsorge für die gesamte Bevölkerung garantiert sein. Der öffentliche Nahverkehr muss daher auch in Zukunft erschwinglich und sicher sein", so Ertug. Den Grünen kommt es bei der angestrebten Öffnung der Märkte im Personenverkehr darauf an, „ein Wettrennen um die niedrigsten Sozial-, Umwelt- und Sicherheitsstandards zu vermeiden", erklärten Cramer und Lichtenberger.

Der deutsche Verband Allianz pro Schiene (ApS) bemängelte im Zusammenhang mit dem 4. Eisenbahnpaket die deutsche Zulassungspraxis des EBA: „So wie bisher kann es mit der Zulassungspraxis nicht weitergehen. Ausländische Zughersteller beobachten die Bürokratie-Hürden in Deutschland mit großem Misstrauen und fragen sich, ob ihr Engagement belohnt wird.“ ApS Mitglied, die Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer widersprach dieser offiziellen ApS-Positionierung: „Wir können froh sein, dass wir in Deutschland eine unabhängige und funktionierende Behörde wie das Eisenbahn-Bundesamt (EBA) haben. Ein Amt, das sich nicht von den Lobbyisten der Bahnindustrie und Eisenbahnunternehmen einschüchtern lässt“, so GDL Bundesvorsitzender Claus Weselsky.

EBA-Präsident Gerald Hörster hatte in einem Tagesspiegel-Interview bereits am 28. Januar 2013 auf die Frage nach möglichen Systemänderungen bei der Zulassungspraxis von Zügen mit Blick auf das EBA weitreichende Veränderungsbereitschaft signalisiert: „Wir sind für ein anderes Verfahren offen. Ich kann mir beispielsweise gut eine Art TÜV-System vorstellen – wie beim Auto - bei dem unabhängige Institute prüfen, ob alle Regeln eingehalten sind. Wir würden diese Institute dann anerkennen und überwachen. Das würde das Verfahren der Zulassung womöglich beschleunigen.“ Insofern hat die Diskussion über eine Öffnung des EBA-Systems auf nationaler Ebene aktuell weiteren Anschub erhalten. Der am 31. Dezember 2013 durchgeführte „Eisenbahngipfel“ zwischen Bundesverkehrsminister Peter Ramsauer (CSU), Bahn-Chef Rüdiger Grube sowie Vertretern der Hersteller wie Siemens und Bombardier sowie des Eisenbahnbundesamts hat indessen inhaltlich der Presseberichterstattung keine greifbaren Ergebnisse mit Blick auf eine Reform des Zulassungssystems gebracht, für die zunächst eine Änderung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) anzugehen wäre.

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