Verband der TÜV lehnt Zentralisierung der Atomaufsicht ab: Gutachter befürchten negative Auswirkungen auf die Reaktorsicherheit

„Das deutsche kerntechnische Genehmigungs- und Aufsichtssystem hat sich bewährt. Bei verbesserter Kommunikation und Kooperation zwischen den in Deutschland beteiligten Stellen, einem internationalen Erfahrungsaustausch und einer angemessenen Umsetzung nationaler Erfordernisse bedarf es keiner grundlegenden Veränderung der heutigen Atomaufsicht mit einem damit verbundenen ungewissen Ergebnis für die Sicherheit.“ Dieses Resümee zieht der Verband der TÜV aus den Ergebnissen eines Gutachtens der Rechtsanwälte Dr. Dieter Sellner und Gerald Hennenhöfer aus der Anwaltssozietät Redeker, Sellner, Dahs & Widmaier zur „Aufgabe der Sachverständigen bei der Gewährleistung der kerntechnischen Sicherheit und Auswirkungen möglicher Reformen“. Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass eine Reform des deutschen Regulierungssystems durch Zentralisierung auf eine Bundesbehörde, die auch bisher den Sachverständigenorganisationen übertragene Aufgaben wahrnehmen würde, vor allem in der Übergangszeit erhebliche Nachteile für die staatliche Gewährleistung der Reaktorsicherheit hätte. Es würden bewährte Strukturen zerstört, ohne dass in angemessener Zeit Ersatzstrukturen diese Aufgaben effizient übernehmen könnten. Der Neuaufbau einer zentralen Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde, die nur annähernd den gleichen Erfahrungshintergrund besitzt wie die gegenwärtig dezentral bestehenden Strukturen bei Länderbehörden und Sachverständigen, würde sich über viele Jahre hinziehen. In der Phase des Auslaufens der gegenwärtigen Kraftwerksgeneration in Deutschland ist dies sachlich nicht zu vertreten.

Anlass der Untersuchung sind Überlegungen des Bundesumweltministeriums, das kerntechnische Genehmigungs- und Aufsichtssystem in bundeseigene Verwaltung zu überführen und in einer neuen Bundesbehörde unter Einschluss bisher von Sachverständigen wahrgenommener Aufgaben zu zentralisieren. In dem Gutachten werden das gegenwärtige deutsche System, seine historische Entwicklung, die verfassungsrechtlichen Grundlagen und die aktuelle Reformdiskussion dargestellt. Die entsprechenden Behördenstrukturen und Verfahren in Frankreich, Schweden und USA werden dem deutschen atomrechtlichen Regime gegenübergestellt und die Auswirkungen unterschiedlicher Regulierungssysteme auf die Gewährleistung der nuklearen Sicherheit untersucht.

Im Auftrag der Sachverständigenorganisationen TÜV SÜD Industrie Service GmbH, TÜV SÜD Energietechnik GmbH Baden-Württemberg, TÜV NORD SysTec GmbH & Co. KG und TÜV NORD EnSys Hannover GmbH & Co. KG wurde das Gutachten erstellt. Mitgewirkt haben Michael Sailer, Öko-Institut e.V., Darmstadt und Anselm Schaefer, Institut für Safety und Reliability an der Technischen Universität München.

Ergebnisse im Einzelnen:

Das deutsche atomrechtliche System zeichnet sich im internationalen Vergleich durch eine umfassende staatliche Kontrolle der Kernkraftwerke und eine hohe behördliche Prüftiefe aus. Die Frage, welche staatliche Kontrolldichte zu einem Optimum an Sicherheit führt, lässt sich angesichts verschiedener Wechselwirkungen nicht eindeutig beantworten, so dass kein international praktiziertes Systeme als grundsätzlich vorzugswürdig anzusehen ist. Eine Reduzierung der in Deutschland üblichen Prüftiefe wäre unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten jedenfalls problematisch.

Die Einschaltung von Sachverständigen durch die atomrechtlichen Genehmigungs- und Aufsichtsbehörden entspricht der bewährten deutschen Tradition im Bereich der staatlichen Gewerbeaufsicht und ist deshalb vom Gesetzgeber bei Einführung der friedlichen Nutzung der Kernenergie bewusst so vorgesehen worden. Sie erlaubt es den Behörden, auf ein qualifiziertes, flexibles Instrumentarium zurückzugreifen, das ihnen in dieser Form die Gewährleistung der hohen Prüftiefe überhaupt erst ermöglicht. Die Sachverständigenorganisationen bieten den Behörden die Möglichkeit, auf alle zur Beurteilung jeweils erforderlichen technischen Disziplinen unter Einbeziehung der Erfahrungen aus anderen Arbeitsgebieten ohne kameralistische oder dienstrechtliche Restriktionen zugreifen zu können. Die organisatorisch getrennte Aufgabenwahrnehmung gewährleistet die fachliche Unabhängigkeit der Sachverständigen von der Behörde.

Eine Verstaatlichung des Sachverständigen-Know hows durch Überführung in eine staatliche Zentralbehörde würde demgegenüber unter den Bedingungen des öffentlichen Dienstrechts einen erheblichen Verlust an Kompetenz bedeuten und hinsichtlich der verfassungsrechtlich gebotenen Weisungsfreiheit Fragen aufwerfen. Der vom Bundesverfassungsgericht für die Nutzung der Kernenergie aufgestellte Grundsatz bestmöglicher Schadensvorsorge strahlt auch auf Verfahrens- und Organisationsfragen aus. Die staatlichen Schutzpflichten gebieten es, dass die zuständigen Behörden bei der Beurteilung von nuklearen Sicherheitsfragen alle sachverständigen Erkenntnisressourcen mobilisieren und deren Unabhängigkeit gewährleisten.

Die Durchführung des Atomgesetzes in Bundesauftragsverwaltung vereint die Vorteile der Ortsnähe der Landesbehörden mit denen der zentralen Aufgabenerledigung auf Bundesebene. Die erforderliche Abstimmung zwischen Bund und Ländern bewirkt eine behördeninterne Kontrolle und führt zu einem ständigen Dialog über sicherheitstechnische Fragen, der eine der Sicherheit förderliche fachliche Meinungsvielfalt gewährleistet. Die parlamentarische Verantwortung sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene mit teilweise unterschiedlichen politischen Intentionen unterstützt die Transparenz des Entscheidungsprozesses. Allerdings kann sie eine nicht sachgerechte politische Instrumentalisierung technischer Fragestellungen zur Folge haben. Letztlich kann das System seine Stärken daher nur im Rahmen eines kooperativen Vorgehens voll ausspielen.

Dem Gesetzgeber steht ein gewisses Maß an Gestaltungsfreiheit bei der Organisation des staatlichen Genehmigungs- und Aufsichtssystems zu. Bei einer Änderung der bestehenden Struktur muss er jedoch im Hinblick auf die besonderen staatlichen Schutzpflichten wegen der von der Nutzung der Kerntechnik potentiell ausgehenden Gefahren darlegen, dass das neue System grundsätzlich besser geeignet ist, diesen Pflichten zu genügen. In Anbetracht der eindeutigen gesetzgeberischen Entscheidung für das heutige System und seiner prinzipiellen Bewährung sind daher erhebliche Anforderungen an den Nachweis der Erforderlichkeit und der Zweckmäßigkeit einer Reform zu stellen.

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